1.
Atributos
do ato administrativo:
Estes atributos dos atos administrativos surgem em
razão dos interesses que a Administração representa quando atua, estando
algumas presentes em todos os atos administrativos e outros não.
·
Presunção
de legitimidade ou veracidade ou validade ou legalidade.
·
Imperatividade
·
Exigibilidade
ou coercibilidade
·
Auto-executoriedade
ou executoriedade
2.
Presunção
de legitimidade (veracidade, validade ou legalidade):
Presunção de legitimidade é a presunção de que os atos administrativos
são válidos, isto é, de acordo com a lei até que se prove o contrário. Trata-se
de uma presunção relativa. Ex: Certidão de óbito tem a presunção de validade
até que se prove que o “de cujus” esta vivo.
3.
Imperatividade:
Imperatividade é o poder que os atos administrativos possuem de impor
obrigações unilateralmente aos administrados, independentemente da concordância
destes. Ex: A luz vermelha no farol é um ato administrativo que obriga
unilateralmente o motorista a parar, mesmo que ele não concorde.
4.
Exigibilidade
ou coercibilidade:
Exigibilidade é o poder que os atos administrativos possuem de serem
exigidos quanto ao seu cumprimento, sob ameaça de sanção. Vai além da
imperatividade, pois traz uma coerção para que se cumpra o ato administrativo.
Ex: Presença do guarda na esquina do farol é a ameaça de sanção.
A exigibilidade e a imperatividade podem nascer no mesmo instante
cronológico ou primeiro a obrigação e depois a ameaça de sanção, assim a
imperatividade é um pressuposto lógico da exigibilidade.
5.
Auto-Executoriedade
ou Executoriedade (Celso Antonio Bandeira de Mello):
Auto-executoriedade é o poder que os atos administrativos têm de serem
executados pela própria Administração independentemente de qualquer solicitação
ao Poder Judiciário. É algo que vai além da imperatividade e da exigibilidade.
Executar, no sentido jurídico, é cumprir aquilo que a lei pré-estabelece
abstratamente. O particular não tem executoriedade, com exceção do desforço
pessoal para evitar a perpetuação do esbulho. Ex: O agente público que
constatar que uma danceteria toca músicas acima do limite máximo permitido,
poderá lavrar auto de infração, já o particular tem que entrar com ação
competente no Judiciário.
·
Requisitos
para a auto-executoriedade:
§
Previsão
expressa na lei: A
Administração pode executar sozinha os seus atos quando existir previsão na
lei, mas não precisa estar mencionada a palavra auto-executoriedade. Ex: É
vedado vender produtos nas vias publicas sem licença municipal, sob pena de
serem apreendidas as mercadorias.
§
Previsão
tácita ou implícita na lei:
Administração pode executar sozinha os seus atos quando ocorrer uma situação de
urgência em que haja violação do interesse público e inexista um meio judicial
idôneo capaz de a tempo evitar a lesão. Ex: O administrador pode apreender um
carrinho de cachorro-quente que venda lanches com veneno.
A autorização para a auto-executoriedade implícita está na própria lei
que conferiu competência à Administração para fazê-lo, pois a competência é um
dever-poder e ao outorgar o dever de executar a lei, outorgou o poder para
fazê-lo, seja ele implícito ou explícito.
·
Princípios
que limitam a discricionariedade (liberdade de escolha do administrador) na
auto-executoriedade:
§
Princípio
da razoabilidade:
Administrador deve sempre se comportar dentro do que determina a razão.
§
Princípio
da proporcionalidade:
Administrador deve sempre adotar os meios adequados para atingir os fins
previstos na lei, ou seja, deve haver pertinência lógica entre o meio e o fim.
A ofensa ao princípio da proporcionalidade também leva à ofensa do princípio da
razoabilidade.
Não há liberdade que não tenha limites e se ultrapassados estes gera
abuso de poder, que é uma espécie de ilegalidade.
Requisitos dos Atos Administrativos
1.
Requisitos
(elementos, causas ou pressupostos) dos atos administrativos:
Para Hely Lopes Meirelles, os requisitos do ato administrativos são:
competência, objeto, motivo, finalidade e forma. Para outros, é sujeito
competente ou competência subjetiva, objeto lícito, motivo de fato ou
pressupostos fáticos ou causa, pressupostos fáticos ou teleológicos e forma.
Adotamos uma teoria mais próxima de Celso Antonio Bandeira de Mello que
afirma que os requisitos são condições necessárias à existência e validade de
um ato administrativo. Assim, há duas categorias:
·
Requisitos
para o ato existir: São denominados de Elementos.
§
Conteúdo
§
Forma
·
Requisitos
para o ato ser administrativo e válido: São denominados de Pressupostos.
§
Pressupostos
de existência:
o
Objeto
o
Pertinência
com a função administrativa
§
Pressupostos
de validade
o
Competência
o
Motivo
o
Formalidade
2.
Requisitos
para o ato existir (Elementos):
Encontram-se dentro do ato, de tal forma que se forem retirados do ato,
não serão mais atos.
·
Conteúdo: É o que o ato declara. Não se confunde com o
objeto, que é a realidade sobre o qual se declara.
·
Forma: É a maneira pela qual se revela o conteúdo para o
mundo jurídico. Ex: Decreto, Portaria, Alvará, Notificação e etc.
Os atos normalmente são praticados por uma forma escrita, mas nada
impede que o sejam através de comandos verbais ou sinais. Ex: Guarda requisita
um bem do particular para salvar outro particular.
Em Portuga,l o silêncio pode ser forma de expedição de ato
administrativo, mas para nós não, pois no silêncio não há qualquer declaração.
Assim, se a lei atribuir efeitos jurídicos ao silêncio, será fato
administrativo e não ato administrativo. Entretanto, isso não quer dizer que
não existam atos administrativos tácitos (aqueles cujo conteúdo decorre de
outro expressamente firmado). Ex: Administrador defere a cessão de uso para a
creche e tacitamente indefere para a escola.
É relevante destacar que não há conteúdo sem forma e nem forma sem
conteúdo.
3.
Requisitos
para o ato ser administrativo e válido.
3.1 Pressupostos de existência
·
Objeto: É a realidade sobre a qual se declara. Ato
inexistente tem aparência de ato, por ter conteúdo e forma, mas não é ato, pois
não tem objeto. Ex: Demissão de funcionário morto.
·
Pertinência
com a função administrativa: O ato
administrativo é praticado ao longo da função administrativa.
A sentença de um juiz tem conteúdo, tem forma e tem objeto, mas não tem
pertinência, pois é praticada ao longo da função judicial; A lei também tem
conteúdo, tem forma, tem objeto, mas não tem pertinência com a função
administrativa.
3.2 Pressupostos de validade:
·
Competência: É o dever-poder atribuído por lei a alguém para
exercer atos da função administrativa O ato administrativo deve ser editado por
quem tenha competência.
O Estado, através do poder de auto-organização, estabeleceu dentro de
sua estrutura várias áreas de atuação. Assim, para que o ato administrativo
seja editado pela pessoa competente, precisa atender três perspectivas, senão
será inválido:
§
Ser
praticado pela pessoa jurídica competente.
§
Que o
órgão que pratique o ato dentro da pessoa jurídica também seja competente.
§
Que a
pessoa física de dentro do órgão tenha competência para praticar o ato.
·
Motivo: É o acontecimento da realidade que autoriza a
prática do ato administrativo. Ex: O motivo da demissão é o fato de faltar mais
de 30 dias.
Deve existir adequação (pertinência lógica) entre o motivo, o conteúdo e
a finalidade do ato. Ex: Não há pertinência quando o administrador alegar falta
por mais de 30 dias e na verdade o motivo era agressão. Para Celso Bandeira de
Melo, esta pertinência lógica que obrigatoriamente deve existir entre o motivo,
o conteúdo e a finalidade nada mais é do que a causa do ato administrativo.
Para outros autores, causa do ato administrativo e motivo são sinônimos. Para
nós, a causa do administrativo esta implícita no motivo.
Se a lei definir o motivo, o administrador precisa apenas verificar se o
fato ocorreu, mas se não definir ou definir de modo vago, existirá uma
discricionariedade para o motivo.
Segundo a Teoria dos Motivos Determinantes, os motivos alegados para a
prática de um ato ficam a ele vinculados (condicionam a validade) de tal modo
que a alegação de motivos falsos ou inexistentes tornam o ato viciado.
Para os que entendem que o motivo e o objeto são requisitos de validade,
afirmam que a soma desses dois é o mérito do ato administrativo. O Poder
Judiciário não poderá analisar o mérito do ato administrativo, salvo quando for
ilegal.
·
Formalidade
ou formalização: É a
maneira específica pela qual um ato administrativo deve ser praticado para que
seja válido. Ex: Contrato sobre direito real imobiliário deve ser feito por
escritura pública.
Os autores que não distinguem entre pressupostos de existência e
validade misturam forma e formalidade. Mas para nós, são coisas diferentes,
assim um ato pode ter forma e não ter formalidade, sendo inválido.
A lei pode prescrever também requisitos procedimentais (atos que
obrigatoriamente devem ser praticados de forma válida antes dos outros para que
esses últimos sejam válidos). Ex: A prática da classificação sem habilitação na
licitação causa invalidade.
4.
Observações:
·
Finalidade: É a razão jurídica pela qual um ato administrativo
foi abstratamente previsto no ordenamento jurídico. O administrador, ao
praticar o ato, tem que fazê-lo em busca da finalidade para o qual foi criado e
se praticá-lo fora da finalidade, haverá abuso de poder ou desvio de
finalidade.
Genericamente, todos os atos têm a finalidade de satisfação do interesse
público, mas não podemos esquecer que também há uma finalidade específica de
cada ato.
·
Motivo
não se confunde com motivação:
Motivação é a justificação escrita que ensejou a prática do ato. Se a motivação
for obrigatória, será pressuposto de validade do ato administrativo.
§
Motivação
é obrigatória: Quando a
lei exigir e se nada disser nos atos vinculados e discricionários. A motivação
deve também existir nos atos discricionários, pois só com ela o cidadão terá
condições de saber se o Estado esta agindo de acordo com a lei (princípio da
motivação). Para Hely Lopes Meirelles, a motivação só é obrigatória nos atos
vinculados.
§
Motivação
não é obrigatória: quando o
ato não for praticado de forma escrita (Ex: sinal, comando verbal) e quando a
lei especificar de tal forma o motivo do ato, que deixe induvidoso, inclusive
quanto aos seus aspectos temporais e espaciais, o único fato que pode se
caracterizar como motivo do ato (Ex: aposentadoria compulsória).
·
Motivo é
diferente do motivo legal do ato: Motivo
legal do ato é o fato abstratamente previsto na hipótese da norma jurídica que
quando ocorrer na realidade determina ou autoriza a prática do ato
administrativo. O motivo legal do ato equivale à hipótese de incidência do tributo,
já o motivo equivale ao fato imponível do tributo.
Quando há ato sem motivo legal caberá ao administrador a escolha do
motivo, dentro de limites ditados pela relação lógica entre o motivo, o
conteúdo e a finalidade do ato.
·
Motivo
também não se confunde com móvel do ato administrativo: Móvel do ato administrativo é a intenção
psicológica subjetiva do agente no momento em que o ato foi praticado. O móvel
pode ser lícito ou ilícito que não conduzirá à invalidade do ato, assim não é
pressuposto de validade.
·
Móvel do
ato administrativo é diferente da vontade: Vontade é o querer do agente que pratica o ato (que forma a declaração
materializadora do seu conteúdo).
Para autores que definem o ato administrativo como uma manifestação de
vontade, também incluem a vontade como pressuposto de validade. Para nós não é
pressuposto de validade. A vontade tem relevância apenas nos atos
discricionários.
·
Móvel do
ato administrativo também não se confunde com finalidade: Enquanto o móvel é subjetivo, a finalidade é objetiva.
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